Conférence du 23/09/13 – « Travailler dans les services publics : la relation aux usagers »

Le 23 septembre 2013, nous avons assisté à la conférence « Travailler dans les services publics : la relation aux usagers », donnée au Ministère de l’Economie et des Finances, à Bercy. Organisée par l’Association des Professionnels en Sociologie de l’Entreprise (APSE), en lien avec le numéro 24 de la revue Sociologies Pratiques, la conférence a donné la parole à plusieurs intervenants, chacun abordant ses recherches et enquêtes sur le thème. C’est le président de l’APSE, le consultant Philippe Robert-Tanguy, qui a introduit brièvement la conférence et présenté les différents intervenants, en rappelant l’importance de combiner les approches universitaire et professionnelle pour mieux comprendre le sujet.

 

Dans un premier temps, Pierre-Yves Baudot, maitre de conférences en sciences politiques, chercheur au Centre d’Etudes Européenne (CEE) et au Centre de Recherche Sociologique sur le Droit et les Institutions Pénales (CESDIP), a fait une longue introduction intitulée « Relation administrative et production de services publics ». Il a d’abord rappelé que la relation administrative (entre l’Etat et l’usager), qui ne se fait pas qu’au guichet, est intéressante à plusieurs titres : c’est d’abord le lieu où se forgent les représentations (ainsi que la légitimité, et la confiance qui vont avec) de la politique de l’Etat (en ce sens, le guichet est bien une « épreuve ») ; c’est aussi le lieu qui permet de rendre compte des différences entre les objectifs et les résultats des politiques publiques, dans un but d’améliorer l’efficacité de ces dernières (donc de la démocratie) ; c’est enfin le lieu où, du fait de l’incertitude relative qui caractérise les ordres, les agents en viennent à produire effectivement des politiques publiques par leur rôle de médiation entre l’Etat et l’usager. En s’appuyant sur le concept de street-level bureaucracy (Michaël Lipsky, 1980), une telle étude permet : 1. de mettre en évidence l’écart entre discours et pratiques, et donc de montrer l’existence d’une pluralité de pratiques ; 2. de montrer que, les objectifs n’étant pas adaptés aux moyens, les agents rusent, bricolent avec cet écart en jouant sur leur identité professionnelle pour créer des médiations, donc qu’ils fabriquent ces pratiques ; 3. de replacer ces interactions dans un cadre plus large de transformation et de désengagement de l’Etat central. Pierre-Yves Baudot conclue par le fait que les pouvoirs publics ont en partie sous-traité certaines missions de services publics (monde associatif, secteur privé), en partie décentralisé certaines de ces missions vers les collectivités locales, qui doivent dorénavant prendre en charge les populations concernées.

 

Ensuite, la parole a été donnée à Gilles Jeannot, directeur de recherche au Laboratoire Techniques Territoires et Sociétés (LATTS), qui a exposé son enquête sur les contrôleurs des transports terrestres. Le champ d’activité de ces travailleurs est large : taille et poids des camions, pollution, respect de la réglementation, matières dangereuses, règles de travail, régulation de la concurrence (camions étrangers). Evidemment, les agents ont un savoir et un savoir-faire importants, mais peu normalisables : c’est ce qu’on appelle le « métier ». L’une des règles est par exemple de contrôler les camions « au faciès » ; les agents « savent » reconnaître un camion à son état extérieur. Faisant référence au sociologue Michel Crozier et à sa définition du pouvoir, Gilles Jeannot explique que les agents n’ont pas le pouvoir d’arrêter les camions, mais le pouvoir discrétionnaire de désigner aux forces de police ou de gendarmerie quels camions contrôler. Dans le cadre du New public management (NPM) (principes de management privés, censés plus efficaces, appliqués aux services publics), on assiste à la tentative de standardiser les pratiques routinières de ces agents dans le but de libérer du temps destiné à d’autres tâches. Ils disposent par exemple d’un logiciel (GRECO : Gestion Régionalisée des Entreprises et des Contrôles), mais ils rechignent à l’utiliser, car ils se retrouvent de fait, eux aussi, sous contrôle. La standardisation passe aussi par la demande du Parquet de pré-remplir les bordereaux afin d’automatiser la procédure. Les agents, qui ont interdiction de contrôler les entreprises étrangères, compensent en exerçant leur pouvoir sur les routiers étrangers travaillant pour des firmes françaises, ce qui donne une fierté, une gloire aux petits fonctionnaires disposant d’un pouvoir. Finalement, la somme des micro-comportements des agents produit bien, ici, une politique publique.

 

La sociologue Mélanie Hénault-Tessier a ensuite pris la parole en exposant ses recherches portant sur le traitement des appels dans les centres d’appel d’urgence, à partir desquelles elle a écrit l’article « La construction des savoirs des agents de centres d’appels d’urgence : entre individualisation et standardisation ». Dans ces lieux, les appels sont très nombreux et multiples : il y a beaucoup de flux à gérer, et des réponses spécifiques à apporter. Seulement, toujours dans le cadre du NPM, les agents font face à une exigence de standardisation et d’efficacité. C’est contradictoire. Il existe donc des fiches de standardisation pour qualifier, catégoriser l’appel et, ainsi, le traiter plus efficacement en produisant une information utile. Ces fiches, et toutes les sous-catégories existantes, sont faites pour incarner tout un bagage de connaissances (actions, comportements à adopter, implications institutionnelles). Toutefois, à côté de ces catégories institutionnelles, il existe des catégories informelles, créées par les agents eux-mêmes (« l’habituée », le « cas social », etc.), qui nous ont un peu choqué, comme le désengagement de politesse dont certains appelants étaient victimes une fois catégorisés comme usager « assisté ». Le but : réintroduire de la nuance et de la médiation, donc de l’individualisation, dans cette standardisation, malgré des relations de travail distendues entre les agents. Mélanie Hénault-Tessier a d’ailleurs conclu sur le fait que, ayant enquêté dans plusieurs centres, elle s’est rendu compte que les agents de différents centres avaient parfois les mêmes catégories informelles, sans s’être concertés, preuve que le besoin de réintroduire de l’individualisation est palpable, preuve aussi que les pratiques informelles des agents produisent, là encore, une politique publique.

 

Enfin, Lynda Lavitry, doctorante en sociologie au Laboratoire d’Economie et de Sociologie du Travail (LEST), a exposé ses recherches sur la gestion des chômeurs et leur accompagnement vers l’emploi à Pôle Emploi (voir ici). Selon elle, il existe trois mots-clés dans l’institution. L’employabilité, qui sont les capacités (mobilité, flexibilité, « réalisme ») de l’individu à s’insérer, fait porter la responsabilité du chômage sur le chômeur lui-même. La rationalisation et la standardisation sont directement issues du NPM, et ont un objectif de suivi, d’autonomisation et d’évaluation des usagers (mise à disposition d’ordinateurs et de téléphones, par exemple), mais aussi des agents. La personnalisation dans la recherche d’emploi est censée accompagner au mieux l’usager. Dans les faits, deux types de « tri des chômeurs » s’opèrent. Le tri officiel passe par l’application des principes du NPM : pilotage par les indicateurs, suivi mensuel, aide et formation, profilage, « offre raisonnable d’emploi », externalisation vers des prestataires privés (agences d’intérim). L’aspect coercitif est ici bien mis en avant. Le tri officieux est le fait des agents. Il passe par le refus d’inscrire les chômeurs non indemnisés, la désinscription des chômeurs « coupables » ou qui approchent de l’âge de dispense de recherche d’emploi, la pression sur les chômeurs de longue durée, mais aussi l’acceptation de « circonstances atténuantes » (deuil, maladie), l’existence d’arrangements (« deals ») avec les usagers « méritants » ou bien intentionnés. On observe donc, encore une fois, que les agents ajustent leur comportement et leur action aux besoins de l’usager. Il subsiste certes une conformité aux indicateurs et à la philosophie du NPM, mais il existe bel et bien des compromis interstitiels, qui mettent en jeu les processus biographiques des usagers. Finalement, si l’éthique du placement (bureaucratique, gestionnaire) est bien présente, l’éthique de l’accompagnement permet aux agents de Pôle Emploi de réintroduire des médiations, même si le fait d’atteindre les meilleurs indicateurs reste central en vue de la crédibilité de l’institution.

 

Enfin, la conclusion revenait au chercheur en sciences politiques Nicolas Matyjasik, qui s’est concentré sur l’évaluation des politiques publiques : pour lui, celles-ci sont bien des instruments de domination, et expliquent les réticences qui s’expriment à leur égard. Des réticences qui se cristallisent autour de plusieurs champs. L’évaluation des politiques publiques est d’abord calquée sur le temps du politique (qui vampirisent l’évaluation) ; l’évaluation sert ainsi d’instrument de confortation et de légitimation du pouvoir ; enfin, l’évaluation est souvent vécue comme un instrument de démantèlement de l’intervention publique, et suscite ainsi la crainte des agents qui en font l’objet. Néanmoins, le libre-arbitre s’exerce bel et bien dans les mains de ces agents, libre-arbitre qui prend son sens dans l’écart entre le travail prescrit et le travail réel. 

 

Ecrit par Amaury, Martin, Augustin et Marwan ; supervisé par M. Van Der Eecken

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